Por: Beatriz Elena Estrada Tobón -Codirectora Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados
Sin duda, una de los temas jurídicos más controversiales resulta ser el de la aplicación en el tiempo de decisiones judiciales, especialmente tratándose de aquellas que provienen del Consejo de Estado, dado que, por la congestión judicial, los procesos contencioso administrativos sufren un dilatadísimo trámite, durante el cual se producen cambios inesperados en las decisiones de esta corporación, que afectan los derechos a la igualdad, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y la confianza legítima de las partes procesales, generando enorme inseguridad jurídica.
Sobre esta materia, en los últimos años, el Consejo de Estado ha adoptado posiciones divergentes en cuanto a la aplicación temporal de sus sentencias, de manera tal que, si bien en la mayoría de los casos ha optado por la aplicación inmediata de sus precedentes, ha comenzado a optar por su aplicación prospectiva[1],- es decir, a los procesos que se inicien con posterioridad al cambio jurisprudencial-, en aras de la protección de los derechos de los administrados, sin que exista al momento una posición unificada al respecto.
Precisamente a propósito de la aplicación prospectiva de sus precedentes y con relación al reconocimiento de prestaciones ejecutadas sin contrato estatal o al margen de este, el pasado 2 de marzo de 2020[2] , la subsección b de la sección tercera del Consejo de Estado profirió sentencia en virtud de la cual nuevamente puso sobre la mesa el debate al que estamos haciendo referencia, frente a las sentencias de unificación de ese alto tribunal.
En sí, el reconocimiento de prestaciones ejecutadas sin contrato o al margen de este, ha sido ya objeto de interminables discusiones doctrinarias y jurisprudenciales, particularmente respecto a: i) si procede o no su reconocimiento y en qué casos; ii) al medio de control idóneo; y iii) al alcance del reconocimiento mismo, entre los aspectos más discutidos.[3]
La controversia había sido ya decidida con anterioridad por la sala plena de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012[4] en la cual consideró, en primer lugar, que el enriquecimiento sin causa es un principio general de nuestro ordenamiento jurídico, que se funda en los artículos 8° de la Ley 153 de 1887 y 831 del C.de Co-, razón por la cual, la actio de in rem verso no puede ser invocada para pagar obras, bienes o servicios que se hubieren ejecutado sin contrato estatal o al margen de documento contractual que los justifique, ya que entre los requisitos de dicha acción se encuentra que con ella no se pretenda desconocer una norma imperativa.
Señaló el Consejo de Estado que las normas imperativas referidas son los artículos 39 y 41 de la ley 80 de 1993, que prescriben la solemnidad del escrito para el perfeccionamiento del contrato estatal y que en virtud de tal carácter son de orden público, y por ende inderogables e inmodificables por la voluntad de sus destinatarios.
En segundo lugar, también estableció el Consejo de Estado que frente a la regla general ya indicada, si bien proceden excepciones, estas deben ser de interpretación restrictiva, reconociendo las siguientes 3 situaciones excepcionales frente a las que cabe la actio de in rem verso con prescindencia de contrato escrito: i) aquellas prestaciones ejecutadas sin culpa o participación del particular, en virtud del poder de imperium del estado, de su autoridad o supremacía, y en su beneficio; ii) las prestaciones ejecutadas para evitar una amenaza o lesión del derecho a la salud de carácter inminente e irreversible, debiéndose acreditar la imposibilidad absoluta de realizar el proceso contractual respectivo; y iii) aquellas prestaciones ejecutadas cuando se debió haber declarado la urgencia manifiesta pero se omitió dicho requisito.
En tercer y cuarto lugar, concluyó la Sala Plena que, de una parte, lo que procede reclamar es la compensación por el empobrecimiento, y no la indemnización de perjuicios; y por otra, – y es la conclusión que nos interesa para el caso-, que el medio de control idóneo para reclamar el pago de tales prestaciones es el de reparación directa y no el de controversias contractuales.
No obstante lo así decidido en la sentencia de unificación comentada, el pasado 2 de marzo de 2020, la subsección B de la Sección tercera del Consejo de Estado, con ponencia del CP Martin Bermudez Muñoz, radicado 25000-23-26-000.2005-012122-01(33947), confirmó la sentencia estimatoria apelada por la entidad pública demandada, en virtud de la cual se había reconocido al demandante el importe de los servicios prestados al margen del contrato entre los años 2003 y 2004, a pesar de que las pretensiones de la demanda se plantearon a través del medio de control de controversias contractuales y no de reparación directa, como lo había establecido la sentencia de unificación.
En el año 2010, el Tribunal de instancia había acogido las pretensiones de la demanda considerando que en virtud del principio de iura novit curia procedía interpretarla a la luz de la actio de in rem verso, y que se habían encontrado probados los servicios prestados y el enriquecimiento correlativo del estado en perjuicio del patrimonio del particular.
La entidad demandada había formulado apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que la acción procedente no era la de controversias contractuales sino la de reparación directa.
Al resolver la apelación, y en cuanto al aspecto que nos concierne, el Consejo de Estado consideró que a pesar de que la demanda se instauró a través del medio de control de controversias contractuales y no de reparación directa como lo establece la sentencia de unificación del 2012, procedía su confirmación ya que al demandante no le era dable obrar de conformidad con la decisión de unificación, puesto que de una parte, tal sentencia fue proferida mucho después de los hechos objeto del proceso y por ende no estaba vigente en ese entonces; y de otra parte, porque la interpretación de la acción escogida por la parte actora era plausible en ese entonces dado el texto del artículo 48 de la ley 80 de 1993, que consagra la posibilidad de reconocer las prestaciones ejecutadas en virtud de un contrato declarado nulo, si ellas han beneficiado al estado y hasta por el monto de dicho beneficio; precisando que, en todo caso, a partir del año 2014 la jurisprudencia del C. de E había aclarado que esta posibilidad no cabía en el caso de prestaciones cumplidas sin contrato alguno.
Así las cosas, cabe concluir que, en efecto, en la sección tercera del Consejo de Estado viene abriéndose paso una posición que favorece la aplicación prospectiva del precedente cuando la aplicación inmediata comprometa el derecho de acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva, el debido proceso, la igualdad y a la seguridad jurídica, sobretodo en asuntos procesales como la jurisdicción, la competencia, la escogencia del medio de control, o la caducidad.
SUCESORES FEDERICO ESTRADA VÉLEZ ABOGADOS.
Los invitamos a que esperen nuestras próximas publicaciones.
[1] CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUBSECCIÓN B, Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero, radicado número: 41.233; CONSEJO DE ESTADO,SECCION TERCERA, SALA PLENA, sentencia del 27 de junio de 2017, Consejero ponente: Hernando Andrade Rincón, expediente: 33945.
[2] CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUBSECCION B, sentencia del ocho (8) de junio de 2017, Consejero Ponente: MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ, Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020) radicación número: 25000-23-26-000.2005-012122-01(33947)
[3] Véase el recuento en la siguiente sentencia: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA PLENA, SECCION TERCERA Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá D.C, diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012). Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897)
[4] Ibídem