EL NEXO CAUSAL DE CARA A LA AMPLIACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL DECRETO LEY 403 DE 2020
Por: Amalia Cadavid Mejía – Abogada Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados
Los artículos 125 y 126 del Decreto Ley 403 de 2020, que reforman los artículos 5 y 6 de la Ley 610 de 2000, respectivamente, amplían la conducta generadora de Responsabilidad Fiscal en el sentido de abarcar no sólo a quienes realicen gestión fiscal sino, además, incluir a quienes “participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del daño al patrimonio público”.
Lo anterior, amerita un análisis integral de todos los elementos necesarios para que se configure este tipo de responsabilidad, y en especial con respecto al nexo causal, teniendo en cuenta que el mismo sigue siendo un requisito establecido por la ley para ello, y que ha tenido todo un desarrollo jurisprudencial y doctrinal.
En efecto, el artículo 5 de la Ley 610 de 2000 –modificado por el art. 125 del Decreto 403 de 2020- establece como uno de los elementos de la responsabilidad fiscal, “un nexo causal” entre el “daño patrimonial al Estado” y la “conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal o de quien participe, concurra, incida o contribuya directa o indirectamente en la producción del daño patrimonial al Estado”. Ahora bien, a pesar de tratarse de un requisito propio de cualquier tipo de responsabilidad, entre ellas, la civil y la patrimonial del funcionario frente al Estado, ni dicha Ley 610 de 2000, ni tampoco el Código Civil, definen qué debe entenderse por “nexo causal”, sino que este elemento ha tenido de tiempo atrás un desarrollo en nuestro ordenamiento por parte de la doctrina y la jurisprudencia.
Al respecto, y en consonancia con este artículo 5 de la Ley 610 de 2020, la Contraloría General de la Republica -CGR en sus decisiones en procesos de responsabilidad fiscal, ha señalado claramente que el nexo de causalidad como elemento de la responsabilidad fiscal, entre otros, “implica una relación determinante y condicionante de causa-efecto, de manera que el daño sea el resultado de una conducta activa u omisiva.”, al punto que “…en ausencia del mencionado nexo, no quedaría más opción para la autoridad competente que exonerar al presunto responsable, toda vez que se trata de un presupuesto indiscutible establecido por el Artículo 5° de la Ley 610 de 2000.» (Auto CGR No. 000399, del 31 de julio de 2017)
A su vez, en la doctrina sobre la materia (especialmente sobre la responsabilidad civil –a cuyos autores remiten tanto las Contralorías como la jurisprudencia-), la teoría aceptada y aplicada hoy para establecer el nexo causal en materia de responsabilidad, incluyendo la fiscal, civil y del Estado, es la teoría de la “causalidad adecuada”, en contraposición a la teoría de la equivalencia de las condiciones. En ese sentido, y según la misma CGR, la teoría de la causalidad adecuada “al igual que la equivalencia de las condiciones, toma en cuenta todas las condiciones que pudieron originar el daño, para luego mediante la aplicación de las reglas de la experiencia y de la sana crítica, así como la aplicación de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, establecer de manera argumentada, cuál de todas estas, resulta la más adecuada para la producción del daño.” (Resolución Reglamentaria Ejecutiva de la CGR No 0030 del 30 de marzo de 2017, págs. 349-351)
Por su parte, -y teniendo en cuenta que la misma CGR lo ha citado para el efecto[1]-, el tratadista Dr. Javier Tamayo Jaramillo considera que, de acuerdo con la teoría de la causalidad adecuada, “no todas las causas que intervienen en la producción de un efecto son equivalentes. En consecuencia, solo las que se consideren adecuadas tienen incidencia causal desde el punto de vista jurídico”. (“Tratado de Responsabilidad Civil”, Legis, Bogotá, 2007, pág. 378). De la misma manera, el Consejo de Estado ha concluido en su jurisprudencia reciente que: “De estas teorías en materia de responsabilidad extracontractual se aplica la de causalidad adecuada, porque surge como un correctivo de la teoría de la equivalencia de las condiciones, para evitar la extensión de la cadena causal hasta el infinito”. (Sentencia del 30 de septiembre de 2019, Radicado 46420)
Finalmente, en la sentencia C-840 de 2001, la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de la expresión “con ocasión de ésta” del artículo 1° de la Ley 610 de 2000, (el cual señala que el proceso de responsabilidad fiscal se adelanta cuando se cause un daño al patrimonio del Estado por acción u omisión en el ejercicio de la gestión fiscal, “o con ocasión de ésta”), declarándola exequible “bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal”; esto es, acogiendo la misma teoría de la causalidad adecuada, en los términos desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia de nuestro país, y referidos anteriormente.
En conclusión, en cuanto a la modificación de los elementos de la responsabilidad fiscal introducida por los artículos 125 y 126 del Decreto Ley 403 de 2020, y que amplían la conducta generadora de la misma en el sentido de abarcar no sólo a quienes realicen gestión fiscal sino, además, incluir a quienes “participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del daño al patrimonio público”; es importante tener en cuenta que su aplicación no puede desconocer sino que, por el contrario, debe armonizarse con el elemento del nexo causal, en el sentido de que, para que se configure dicha responsabilidad, siempre deberá demostrarse plenamente una relación determinante y condicionante de causa-efecto entre la conducta del investigado y el daño patrimonial al Estado.
SUCESORES FEDERICO ESTRADA VÉLEZ ABOGADOS.
Los invitamos a que esperen nuestra próxima publicación sobre la jurisdicción coactiva en el Decreto Ley 403 de 2020.
[1] Ver, por ejemplo, la Resolución Reglamentaria Ejecutiva de la CGR No 0030 del 30 de marzo de 2017, págs. 350.