INEXEQUIBILIDAD DEL TRÁMITE DEL CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL.
Por: Amalia Cadavid Mejía – Abogada Sucesores Federico Estrada Vélez Abogados
Mediante la Sentencia C-091/22 expedida el 10 de marzo de 2022, pero publicada en su texto completo recientemente, la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, que regulaban el trámite del control automático e integral de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal[1] (en adelante CAI), y si los mismos vulneraban el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y las garantías del debido proceso, en la medida en que privaban a los responsables fiscales de la posibilidad de cuestionar el fallo a través de los medios de control judiciales que consideraran adecuados para defender sus intereses.
Para solucionar el problema jurídico planteado, la Corte aplicó la metodología del juicio integrado de igualdad en un nivel de intensidad intermedia, partiendo de que existía un tratamiento diferenciado entre los responsables fiscales y el resto de los destinatarios de actos administrativos, en la manera disímil en que ellos accedían a la administración de justicia, y concluyendo que dicho tratamiento no estaba justificado porque si bien el CAI era efectivamente conducente para lograr fines constitucionalmente importantes como la celeridad, la seguridad jurídica y la descongestión judicial (extraídos del trámite legislativo de la norma), en todo caso el grado de limitación de los derechos de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y al debido proceso, era desproporcionado en comparación con el nivel de satisfacción de dichos fines, por las siguientes razones:
1.- En primer lugar, y con el fin de establecer un patrón de comparación entre quienes resultaban condenados por fallos de responsabilidad fiscal y que eran comparables en su calidad de justiciables[2] respecto de cualquier otro destinatario de una decisión administrativa adversa, que tuviera el potencial de limitar sus derechos y, por ende, que deseara acudir a los jueces para su control de legalidad; la Corte indicó que antes que resarcitorio —que en efecto lo es —, el fallo fiscal era un acto administrativo susceptible de afectar los derechos de una persona y de ser controlado por el Juez Contencioso Administrativo, pues dicho acto es adoptado en un proceso de la misma naturaleza, en el que «se deben observar las garantías sustanciales y adjetivas propias del debido proceso de manera acorde con el diseño constitucional del control fiscal»[3].
En efecto, en palabras de la Corte, la posición fáctica y jurídica que comparten los responsables fiscales y los demás destinatarios de actos administrativos con consecuencias gravosas similares, consiste en que: i) se trata de ciudadanos que son parte en un proceso administrativo; ii) al cual le aplican las garantías del debido proceso; iii) en el que pueden ver sus derechos limitados mediante un acto administrativo adverso; y iv) que es susceptible de ser controlado por los Jueces Administrativos.
2.- En segundo lugar, la Corte Constitucional destacó la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado en casos en los cuales ha recibido fallos con responsabilidad fiscal para su CAI. En particular, el Auto de Unificación del 29 de junio de 2021, que confirmó la posición de inaplicar los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, por ser incompatibles con los artículos 29, 229 y 238 de la Constitución Política y los artículos 2, 8.1, 23.2, 24 y 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos; siendo esta una referencia más que pertinente por cuanto se trata de una decisión de unificación del órgano de cierre del juez natural del CAI. Sumado a ello, sus decisiones son vinculantes para los tribunales y jueces, por lo que afirma la Corte que dicha posición constituye el derecho viviente sobre la materia, en la medida en que se trata de la interpretación autorizada de las normas acusadas.
En efecto, ya el Consejo de Estado había señalado que el trámite dispuesto por el legislador para el CAI violaba: 1) el artículo 29 superior y el artículo 8.1 de la CADH, toda vez que a los responsables fiscalmente no se les permitía presentar pruebas ni controvertir las que se allegaran en su contra; 2) los artículos 229 y 90 constitucionales, así como el 25.1 de la Convención, porque el responsable fiscal no tenía oportunidad de formular pretensiones de restablecimiento de derechos ni la indemnización de perjuicios; 3) el artículo 238 superior, porque no se podía pedir la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; 4) el artículo 13 de la Carta y 24 de la CADH, al disminuir notoriamente las garantías procesales del responsable fiscal en un juicio sumario con grave desequilibrio procesal ante el potencial número de intervinientes, en comparación con el medio ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el que las partes directamente interesadas debatían ante el juez, con etapas procesales debidamente reguladas. Finalmente, dijo la Corte que el CAI no cumplía con los parámetros previstos en el caso Petro Urrego vs Colombia sobre la prohibición de que autoridades administrativas limiten el ejercicio de derechos políticos, pues esa facultad, a la luz de lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención, solo está habilitada para los jueces penales.
Y con base en lo anterior, el Consejo de Estado ya había decidido aplicar la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 superior y efectuar un control de convencionalidad sobre los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, y, por ende, no avocar el conocimiento del trámite del CAI. En consecuencia, ordenaba devolver el expediente a la contraloría respectiva[4].
Así las cosas, la Corte concluyó que la circunstancia anteriormente narrada estaba impidiendo que la norma fuera efectivamente conducente para alcanzar los fines importantes para los que había sido creada, pues: i) no se lograba la recuperación pronta del recurso público, como quiera que el fallo sí quedaba finalmente siendo susceptible de demanda y de suspensión de la ejecución; ii) no se producía una decisión pronta con efectos de cosa juzgada, porque el juicio de legalidad no se iniciaba de forma automática; y iii) tampoco se descongestionan los despachos, pues debían desgastarse primero inaplicando el CAI y luego conociendo de las eventuales demandas.
3.– Finalmente, la Corte Constitucional consideró que las razones de inexequibilidad en buena medida coincidían con las causales de nulidad procesal de los numerales 5 a 7 del artículo 133 del CGP[5], aplicables al ámbito contencioso administrativo por remisión del artículo 208 de la Ley 1437 de 2011[6].
Y por las anteriores razones, la Corte declaró INEXEQUIBLES los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, y determinó que el fallo debía tener efectos retroactivos hasta la fecha de promulgación de la Ley 2080 de 2021 (es decir, el 25 de enero de ese año). Para ello fijó las siguientes reglas: i) los fallos fiscales posteriores a la notificación de esta sentencia[7] se regirán por las normas de control judicial anteriores a la Ley 2080 de 2021; ii) los procesos de control judicial que estén en curso al momento de notificación de esta sentencia deberán ser declarados nulos de oficio o a petición de parte y devueltos a las contralorías de origen para que el fallo fiscal sea nuevamente notificado y su control se surta conforme a las normas anteriores a la Ley 2080 de 2021; y iii) en los procesos de control judicial automático e integral de fallos con responsabilidad fiscal que cuenten con sentencia ejecutoriada, los interesados podrán acudir a la autoridad judicial dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la sentencia para solicitar la nulidad del fallo y la devolución del expediente a la autoridad fiscal; recibido este, se procederá nuevamente a la notificación del fallo para que su eventual control judicial se lleve a cabo conforme las normas vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021, sin que en estos casos la nulidad proceda de oficio. Al respecto, la Corte consideró necesario aclarar que tales efectos deben preferirse frente a los dispuestos en el fallo de unificación del Consejo de Estado dictado el 29 de junio de 2021.
Por último, la Corte dispuso que la sentencia debía ser divulgada por las autoridades fiscales y exhortó al Congreso para que desarrolle el artículo 267 de la Constitución dentro del margen de sus competencias.
SUCESORES FEDERICO ESTRADA VÉLEZ ABOGADOS.
Los invitamos a que esperen nuestras próximas publicaciones.
[1] El Acto Legislativo 04 de 2019 introdujo un inciso quinto al artículo 267 de la Constitución, mediante el cual le asignó la tarea al Congreso de regular de manera especial el control judicial de los fallos con responsabilidad fiscal. Ese precepto fue desarrollado por la Ley 2080 de 2021, que introdujo un control automático e integral de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal en sus artículos 23 y 45, que adicionaron los artículos 136A y 185A a la Ley 1437 de 2011.
[2] En Sentencia C-091 de 2018
[3] Sentencia C-338 de 2014.
[4] En el mismo sentido pueden verse: CE Sala, Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 23, CP José Roberto Sáchica Méndez, providencia de 12 de mayo de 2021, rad. 11001-03-15-000-2021-01606-00; CE Sala, Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n°. 26, CP Guillermo Sánchez Luque, 6 de mayo de dos mil 2021, rad. 11001-03-15-000-2021-01545-00; y CE, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 7, CP Martín Bermúdez Muñoz, 28 de abril de 2021, rad.: 11001-03-15-000-2021-01175-00.
[5] “ARTÍCULO 133 DEL CGP. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: … 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. …”
[6] ARTÍCULO 208 DE LA LEY 1437 DE 2011. NULIDADES. Serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil (hoy CGP) y se tramitarán como incidente.
[7] Para el efecto, debe tenerse en cuenta que esta sentencia tiene fecha de expedición el 10 de marzo de 2022 y fue comunicada mediante comunicado No 7 Marzo 9 y 10 de 2022.